//nos Aires, de mayo de 2005.-
Y VISTOS: Para sentencia estos autos "Monner Sans, Ricardo c/Estado Nacional s/amparo ley 16986" -expte. 14.726/04-; y
CONSIDERANDO:
I.- El Dr. Monner Sans, por su propio derecho, inicia acción contra el Estado Nacional, para que se levante el secreto de las llamadas "leyes secretas", y se ordene su publicación en el boletín Oficial de la República Argentina.
Entiende que las "leyes secretas" conculcan la Constitución Nacional al no transitar el camino trazado por los artículos 77 a 84, que indican su publicación.
Dice que el tema ha recobrado actualidad a partir de que ex -funcionarios han manifestado públicamente que en la ley "S" 18.302 ha servido de fundamento para percibir sobresueldos por fuera de su remuneración legal.
Sostiene que la ley secreta constituye el paroxismo de lo antirrepublicano y de lo antidemocrático conculcando, entre otros, los arts. 1, 5, 7, 14 y 15 de la Carta Magna.
Dice que se encuentra legitimado como ciudadano porque el carácter secreto de las leyes conculca su derecho a la información que deriva de las garantías implícitas del art. 33 de la CN, del art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de jerarquía constitucional de conformidad con el art. 75 inc. 22 de la C.N.
Aduce que si no se considerara suficientemente legitimado por su título de ciudadano recurre a su calidad de abogado y a lo dispuesto en los arts. 6 y 7 del Código de Ética para los matriculados como Abogados en la Capital Federal y en cualquier Tribunal del fuero Federal.
II.- A fs. 22, la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación brinda informe en los términos del art. 8 de la ley 16.986.
Opone defensas de: falta de legitimación activa, falta de legitimación pasiva (que tendría que haberse traído a juicio al Congreso de la Nación), falta de agotamiento de la vía administrativa, cosa juzgada (art. 347 inc. 6) del CPCC), no justiciabilidad de la cuestión, existencia de otras vías judiciales más idóneas, necesidad de mayor debate y prueba y extemporaneidad de la demanda.
Defiende la existencia de "leyes secretas", por tratarse de leyes relativas a graves asuntos de Estado que por necesaria excepción pueden no ser publicadas.
Analiza el tratamiento de la cuestión en la doctrina nacional que en líneas generales acepta la necesidad del secreto legislativo cuando la difusión del contenido de la norma pueda afectar la seguridad nacional y en general para realizar propósitos de alta política, cuya divulgación podría poner en peligro la suerte de la República.
Sostiene que el sigilo legislativo debe ser razonable y proporcionado y que sólo se justifica en el "estado de necesidad" o en la "voluntad de la comunidad"
Pide que se rechace la demanda, con costas.
III.- Como el actor funda su legitimación procesal tanto en su calidad de ciudadano como en su condición de abogado en los términos del Código de Ética aprobado por el Colegio Público, a fs. 57 el Tribunal entiende que la controversia podría resultar común al CPACF, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 43, segundo párrafo de la C. N. y las finalidades que los arts. 20 inc. c) y 21 inc. j) de la ley 23.187 asignan a dicha entidad. Por ello y en uso de la atribución del art. 89 del CPCC cita al CPACF para que si lo considera pertinente asuma la intervención que pudiera caberle en autos.
IV.- A fs. 114 se presenta el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal
Sostiene que la afectación profesional de los abogados en esta cuestión surge de los arts. 6 y 7 del Código de Ética del Colegio Público y que la transparencia en el ejercicio de las funciones públicas y la participación ciudadana en los asuntos de interés general requiere el conocimiento pleno de todo el sistema normativo.
Fija su posición con respecto a las leyes secretas y entiende que conculcan el derecho a la información que de acuerdo con la Declaración de UNESCO de 1978 es un componente fundamental de la democracia y constituye un derecho del hombre de carácter primordial en la medida en que el derecho a la información valoriza y permite el ejercicio de todos los demás derechos.
Dice que el secreto acerca de las acciones y omisiones del Estado impiden, en los hechos, el control y la adjudicación de responsabilidades públicas.
Que no hay ningún artículo de la CN que autorice en forma expresa la sanción de leyes secretas, siendo la ley por definición, un acto público, mediante el cual el Estado emite una regla de derecho objetivo.
Dice que en 1969 se dictó la ley "S" 18.302 sobre disposición de fondos reservados, la que fue invocada por ex funcionarios para justificar la legalidad de los fondos extras que percibían.
Sostiene que parte de la doctrina ha aceptado la existencia de leyes secretas, las que se sancionan para realizar fines de alta política y cuya difusión podría poner en peligro la suerte de la República.
Cita jurisprudencia de la Corte Suprema y de la Cámara del fuero en la que se considera ilegales a las normas secretas, cuando tal carácter no se funda en graves asuntos de Estado o en razones de seguridad de la República.
Esgrime los derechos implícitos consagrados en el art. 33 de la CN y sostiene, siguiendo jurisprudencia reciente, que es titular del derecho a la información todo aquel ciudadano interesado en los asuntos públicos que no es más que la aplicación directa del principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno.
Se explaya en relación a los proyectos de leyes para regular la materia atinente a las leyes secretas.
Solicita que se cite al Poder Legislativo de la Nación, atento a que la índole de la cuestión que se debate en autos requiere que dicho Poder se expida sobre el tema.
Finalmente pide que al momento de dictar sentencia se tengan presentes los requerimientos de publicidad que formula y sus fundamentos.
V.- A fs. 144 el representante del H. Senado de la Nación presenta el informe del art. 8 de la ley de amparo.
Plantea la no judiciabilidad de la cuestión y que la acción impetrada pretende una inadmisible intromisión del Poder Jurisdiccional en áreas y competencias expresamente asignadas por la Constitución al Poder Legislativo.
Dice que no existe "caso" o controversia judicial ya que no se advierte qué derecho propio conculcado pueda alegar el demandante.
Opone la falta de legitimación activa, la extemporaneidad del planteo, la "cosa juzgada" y la falta de planeamiento de inconstitucionalidad de la ley.
Sostiene que el amparo no es la vía adecuada para peticionar la inconstitucionalidad de una ley y que el amparo no procede contra leyes.
Que se requiere un mayor debate y prueba.
En cuanto al fondo del asunto y en honor a la brevedad, pide que se tenga por reproducida la totalidad de los puntos A, B y C del informe brindado por el Poder Ejecutivo.
VI.- A fs. 179 se ordena el traslado tanto a la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia como al H. Senado de la Nación de la presentación del Colegio Público de Abogados; que contestan respectivamente a fs. 193 y 182.
VII.- A fs. 221 y como medida para mejor proveer se pide al H. Senado de la Nación que acompañe fotocopia del decreto ley "S" 5315/56 y de la ley "S" 18.302; y a fs. 223 vuelven los Autos a Sentencia.
VIII.- En primer término analizaré una a una las defensas opuestas tanto por el representante del H. Senado de la Nación como por la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia, que en líneas generales son coincidentes.
1) falta de legitimación activa:
1.a) A mi juicio, el Dr. Monner Sans se encuentra legitimado en su calidad de ciudadano para accionar en esta causa.
Es que el Senado de la Nación actúa en representación del pueblo y es en su condición de ciudadanos que se sustenta su derecho de conocer las decisiones que en su nombre toman sus representantes (art. 22 CN).
El derecho del ciudadano a conocer el contenido de los actos de gobierno, tiene como correlato la obligación del Estado de comunicarlos. Sostiene con acierto el representante del CPACF siguiendo al Ekmekdjian que el Estado tiene la obligación de publicitar los actos de gobierno para que los ciudadanos tengan la posibilidad de tomar conocimiento de aquellos, de su contenido, de su gestación y concreción y ejercer el control de poder que les compete (Ekmekdjian, M. A.: "Tratado de Derecho Constitucional" t. I pág. 151 Editorial Depalma 1994). En el mismo sentido entiende la Dra. Gelli que la reticencia y el secreto acerca de las acciones y omisiones del Estado impiden, en los hechos, el control y la adjudicación de responsabilidades públicas (conf. Gelli, M. Angélica "El secreto en el Poder y las debilidades de la República")
Además, entiende la actora que el carácter secreto otorgado a las leyes, conculca el derecho a la información cuya base constitucional surge de la consagración de los derechos y garantías implícitos del art. 33 de la Carta Magna y en forma explícita del art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de jerarquía constitucional de conformidad con el art. 75 inc. 22 de la C.N.
La información amplia y sin restricciones de los administrados es la única manera de preservar la subsistencia de un régimen democrático con la participación activa de aquellos (Badeni, Gregorio "Libertada de Prensa" p. 245 Abeledo-Perrot 1997).
Bidart Campos, advierte con gran lucidez, que si no se instaura la acción popular, y si tampoco se quiere abandonar la pauta de que para impulsar el control de constitucionalidad toda aquel que lo intenta necesita legitimarse procesalmente con base en una lesión o afectación a un interés propio, hay que esmerarse en afincar como idea novedosa la que postula que la defensa de la supremacía constitucional erige a cada persona y a todas en titulares de un interés colectivo compartido, que consiste en que esa supremacía se respete y no se viole (Bidart Campos "Tratado Elemental de Derecho Argentino" t. I, p. 790; Gil Domínguez, nota al Fallo "Carrió c/PEN", suplemento Derecho Administrativo de LL. 15/10/01; este Juzgado "Alimena" 30/10/01).
1. b) También se encuentra legitimado como abogado en los términos del art. 7 del Código de Ética del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
Dispone la norma citada que es deber del abogado preservar y profundizar el Estado de Derecho fundado en la soberanía del pueblo y su derecho a la autodeterminación.
La soberanía del pueblo y su derecho a la autodeterminación, se encuentran absolutamente anudados al conocimiento pleno de los actos de sus representantes y repudia el concepto del secreto legislativo.
1.c) Por lo demás, el Colegio Público de Abogados, en sus presentaciones de fs. 114/129 y 210/217 adhiere a la pretensión del actor.
Su intervención en autos, especialmente sus consideraciones sobre la afectación profesional en el caso de acuerdo con el citado art. 7 del Código de Ética del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, el requerimiento de publicidad que formula a fs. 129, y el meduloso análisis doctrinario y jurisprudencial sobre la cuestión, desmerecen las consideraciones vertidas por el representante del H. Senado de la Nación a fs. 195/196, sobre el carácter de su presentación.
La segunda parte del art. 43 de la CN especialmente consagra la legitimación de estas asociaciones para interponer la acción de amparo en relación a derechos de incidencia colectiva.
Existe por tanto, un derecho debatido entre partes adversas -el Dr. Monner Sans y el CPACF por un lado y el Estado Nacional por otro, lo que configura un "caso contencioso", en contra de lo esgrimido por el representante del H. Senado de la Nación
2) falta de legitimación pasiva de la Secretaría Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación.
La defensa no resulta atinada por dos razones:
1°) porque la persona demandada es la misma y única: el Estado Nacional.
2°) Porque si bien es cierto que es el Congreso de la Nación el que otorga carácter secreto a las leyes (conf. Sagües "Las leyes secretas". Depalma p. 28), no es menos cierto que el Poder Ejecutivo participa en la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar (art. 99 inc. 3 de la CN). Esto torna conducente y oportuno solicitarle un informe en los términos del art. 8 de la ley 16.986, tal como aconteció en autos.
Ello, sin perjuicio de destacar que la actora aceptó que se pidiera un informe al Senado de la Nación (fs. 48) y que el CPACF la solicitó expresamente (fs. 128).
3) falta de agotamiento de la vía administrativa:
El art. 43 de la Constitución vigente no establece que la existencia de un recurso o remedio administrativo pueda ser obstáculo para la admisibilidad del amparo.
La doctrina y la jurisprudencia han interpretado que la voluntad de los Constituyentes ha sido suprimir la previsión contenida en el inc. a) del art. 2 de la ley 16.986 (Sala III "Schoeder" del 8/8/94; Sala IV "Fernandez, Raúl" del 5/8/97; Sala II "Gambier, Beltran" del 19/8/99; entre muchos otros).
4) Existencia de vías judiciales más idóneas-Necesidad de mayor debate y prueba:
No veo que existan remedios judiciales más idóneos, ya que según la Corte Suprema, cuando al momento de dictar sentencia se pueda establecer de las conductas impugnadas resultan o no manifiestamente ilegales, el juicio de amparo es el marco adecuado para instrumentar el debate de inconstitucionalidad. Impedir ese examen y dilatar la decisión sobre temas sustanciales, invocando inexistentes o inválidas restricciones procesales, implica contrariar las disposiciones legales del juicio de amparo (CSJ 27-12-90, in re "Peralta" y Sala III 6-7-95 en "Video Club Dreams c/INCA"; este Juzgado: "Alimena" ya citada).
Doctrina que resulta particularmente aplicable, a los supuestos en los cuales, como éste, el tema debatido involucra una cuestión de puro derecho cuya decisión no requiere la producción de mayor prueba. Nótese que la accionada ni siquiera aclara cuál sería la prueba necesaria para el caso y no ofrece ninguna.
5) Cosa juzgada.
Sostiene la accionada que existe "cosa juzgada", ya que el tema fue resuelto por la titular del Juzgado N°9 en los autos "Monner Sans c/PEN s/ amparo ley 16.986, sentencia del 24/10/96.
La excepción descansa en los tres presupuestos clásicos: a) identidad de sujetos, b) identidad de objeto y c) identidad de causa, pero como la ley nada aclara, la doctrina coincide que incumbe al juez apreciar, con suficiente margen pero dentro de las reglas de la lógica, si la litis planteada ya ha sido objeto de anterior decisión entre las mismas partes (Palacio "Derecho Procesal civil" t. VI, p.135, Morello, "Código Procesal en lo civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación, comentado y anotado" t. IV-B, p. 229).
De los tres extremos citados, entiendo que no concurre en el caso la identidad de causa.
En efecto, en el juicio que tramitó ante el Juzgado n. 9, el actor pedía que se ordenara la publicación en el Boletín Oficial de la ley "S" 18.302 pero cuestionaba la norma por haber sido dictada por un gobierno de facto, sin intervención del congreso de la Nación.
En ese marco se trabó la litis y la juez al sentenciar entendió, siguiendo doctrina de la Corte Suprema, que las leyes del gobierno de facto carecen de legalidad de origen pero que pueden legitimarse en razón de su efectividad. Por ello, y luego de enumerar las distintas normas en las cuales el Poder Legislativo reconoció tácitamente la legitimidad de la ley de facto 18.302, rechazó la pretensión del actor toda vez que el Poder Legislativo aceptó en diversas oportunidades la continuidad de la ley de facto 18.302, aceptando su naturaleza secreta.
Como la eadem causa petendi implica la coincidencia del fundamento o razón de las alegaciones introductorias formuladas en la demanda, puedo afirmar que no existe identidad de causa con el sub exámine, cuando el actor y el CPACF fundamentan su pretensión en la inconstitucionalidad del carácter secreto otorgado a algunas leyes por el Congreso de la Nación.(conf. Morello, ob cit. T. IV-B, p.232).
6) extemporaneidad.
Conviene destacar que a partir de la reforma constitucional de 1994, parte de la doctrina entiende que el plazo de caducidad establecido en la ley 16.986 ha perdido vigencia, porque establece una limitación al texto constitucional del art. 43. En ese sentido encuentran que cualquier posición sustantiva o procesal que limite la garantía del amparo o su ejercicio eficaz, tal como surge de la Constitución, cae bajo la figura de la inconstitucionalidad sobreviniente
Sin embargo, aun si se considera que el límite temporal establecido en la ley de amparo continua vigente, no puede aplicarse en el sub examine.
Es que las particularísimas características de la cuestión, donde el carácter secreto de las leyes impide conocerlas, obstaculizan su impugnación.
En efecto, en principio, el plazo de caducidad para iniciar la acción de amparo, cuando se trata de la impugnación de actos normativos generales, comienza desde la publicación del acto, pero tal criterio resulta inaplicable cuando, en virtud del carácter secreto de la ley, nunca se publicó.
Por otra parte, la Corte Suprema ha considerado que el plazo de caducidad debe computarse a partir de los actos de aplicación de las normas generales que se cuestionan ("Video Club Dreams", ant. cit.); y en el caso de autos, el carácter secreto de la ley también impide conocer cuáles fueron los actos que nacieron de esa norma y por ello no puede fijarse un límite temporal para su cuestionamiento mediante la acción de amparo. De lo contrario se arribaría a una solución reñida con la justicia (Sala I "Miling S.A. c/PEN" del 25/9/03; Sala II "Mazutiz y Bárbara SH c/EN" del 25/3/04).
Además la jurisprudencia del fuero ha establecido que el art. 2 inc. e) de la ley 16.986, no es un escollo insalvable para los casos en que se enjuicia una ilegalidad continuada, originada tiempo antes de recurrir a la justicia y mantenida al momento de accionar y con posterioridad a ello (conf. Fallos 307:2184; CFSS; Sala I in re "Alias, Manuel" del 27/11/98; CNCAF Sala V in re "Allende José" del 12/10/99, idem "Benitez, Rafael Luis" del 7/5/01, "Tambornini" del 5/7/02).
Es que en la aplicación del plazo establecido en el inc. e) del art. 2 de la ley 16.986, debe necesariamente distinguirse lo relativo a la conducta de la autoridad pública, verificable por acción u omisión, debe tenerse en cuenta los perniciosos efectos que esa conducta es susceptible de producir, los que pueden ser instantáneos -si se agotan en el mismo momento en que la conducta es ejecutada u omitida- o persistir en el tiempo, manifestándose en este último supuesto en forma continua o renovándose periódicamente (Sala I "De las Heras c/EN" del 12/6/01).
En el sub exámine, y tal como afirma la actora, no puede desconocerse la actualidad del planteo relativo a las leyes secretas que regulan los "gastos reservados", teniendo en cuenta como es de público conocimiento, en recientes declaraciones, ex funcionarios públicos han manifestado que percibían "sobresueldos" en base a lo normado por la ley "S" 18.302, cuyo texto desconocían debido a su carácter secreto.
7) no justiciabilidad de la cuestión:
Sostiene la demandada que la pretensión deducida no constituye materia justiciable y que el Poder Judicial no puede revisar la calificación de secreta que el Poder Legislativo otorgue a una norma porque significaría avanzar en la órbita de otro Poder. Que implicaría una inadmisible intromisión del Poder Jurisdiccional en áreas y competencias expresamente asignadas por la Constitución al Poder Legislativo.
Entiendo que la declaración del secreto legislativo, nunca podría considerarse una competencia expresamente asignada por la Constitución al Poder Legislativo, cuando esta facultad no sólo no surge de ninguna norma constitucional, sino que en principio se contradice con las prescripciones constitucionales en orden la formación de las leyes (Cap. V y art. 99 inc. 3 de la CN).
Puede afirmarse, siguiendo a Sagües, que las mal rotuladas "cuestiones políticas" (como si las demás resoluciones estatales no tuvieran ese carácter) no deben escapar de la óptica de su justiciabilidad.
No se trata, claro está, de sustraer tales asuntos del órgano que, de acuerdo con la Constitución es competente para decidir en ellos, ni de menguar la esfera de discrecionalidad que ese órgano debe tener para adoptar sus pronunciamientos. Sólo se aclara aquí que, como cualquier comportamiento estatal, es obligado que los "actos políticos" se encuentren sometidos a la Constitución; y que esa sumisión sea valorada por los entes aptos para decidir el derecho, o sea, por los tribunales judiciales. El acto político inconstitucional no debe, por tanto, integrar válidamente el derecho argentino; y para que así ocurra es indispensable que sea judicialmente comparado con la Constitución" (Sagües "Derecho Proceal Constitucional" T. III, Acción de amparo p. 274).
Es bueno que el Poder Ejecutivo y el Congreso decidan con libertad y sin injerencias jurisdiccionales, pero resulta insostenible que en el ejercicio de tal autoridad el Poder Ejecutivo y el Legislativo se encuentren eximidos de control. Dicho en otros términos, cuando el Congreso cumple una facultad propia, debe hacerlo de acuerdo con la Constitución (conf. Sagües, ob. Cit. P. 274).
En el mismo sentido se pronuncia Bidart Campos, quien concluye que una atribución privativa no significa, inmunidad (Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino T. II p.376).
Agrega el constitucionalista que "_cuando el art. 116 de nuestra Ley Suprema establece que corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores el conocimiento y decisión de todas las causas _ es imposible interpretar que haya "algunas" que escapen al juzgamiento. Dividir las causas en judiciales y políticas (no judiciables) es fabricar una categoría de causas en contra de lo que impone la Constitución_" (conf. Bidart Campos, ob. Cit. T. II p. 372).
Resulta claro que lo que se encuentra vedado a la justicia no es revisar "actos políticos" tachados de ilegítimos o inconstitucionales, sino tan sólo, y lógicamente, decidir sobre cuestiones políticas, aplicando criterios extra-jurídicos, que sustituyan la decisión de otros poderes.
La Corte Suprema de Justicia in re "Ex Cámara Federal Penal de la Nación" -fallo del 11/7/73- analizó expresamente la legitimidad del secreto legislativo al pronunciarse sobre la falta de publicación de la ley 19.111. Sostuvo allí el Alto Tribunal que no se trata de leyes relativas a los graves asuntos del Estado que, por necesaria excepción, pueden no ser publicadas
8) falta de planteamiento de la inconstitucionalidad de la ley:
Tal como surge del relato de la demanda y de la presentación del CPACF, en estos autos se ha planteado la inconstitucionalidad del secreto legislativo dispuesto en las "leyes secretas" y obviamente no su contenido que es desconocido.
IX.- En cuanto al fondo del asunto, entiendo que el secreto legislativo afecta derechos y garantías de raigambre constitucional.
Conculca el derecho a la información reconocido implícitamente en el art. 33 de nuestra Carta Magna y -como ya dije-, en forma explícita del art. 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, de jerarquía constitucional de conformidad con el art. 75 inc. 22 de la C.N.
En la Declaración de UNESCO de 1978 se afirma que la información es un derecho del hombre de carácter primordial, en la medida en que valoriza y permite el ejercicio de todos los demás derechos. Por su lado, la Declaración de Principios sobre la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostiene que garantizando el derecho de acceso a la información en poder del Estado se conseguirá una mayor transparencia de los actos de gobierno, afianzando las instituciones democráticas (Dolores Lavalle Cobo, Marta B Rovere, Cornelia Schmidt-Liermann "Derecho y acceso a la información en Argentina" Fundación Honrad Adenauer, Año 2002, citados por el CPACF; conf. este Juzgado in re "Centro de Implementación de Políticas Públicas E y C" sentencia del 14/12/04).
X.- Por otra parte es evidente que el secreto legislativo contradice las disposiciones relativas al proceso de formación de las leyes, especialmente el art. 99 inc. 3. de nuestra Carta Magna.
Pero además, entra en contradicción con la forma representativa y republicana de gobierno estatuida por el art. 1° de la C.N.
Según señala Sagües en su obra "Las leyes Secretas (El sigilo legislativo en el Derecho constitucional Argentino)", la publicidad de los actos de gobierno constituye uno de los pilares básicos sobre los que se afinca el concepto de República y en nuestro país, se esbozó en el mismo nacimiento del Estado, ya que figuró en el Reglamento suministrado por el Cabildo de Buenos Aires en las sesiones del 24 y 25 de mayo de 1810.
También se encuentra en la base del concepto de la "democracia" fundada en la "libertad" que exige ceñir las potestades de los gobernantes, subordinándolas a los ciudadanos, mediante el control que significa conocer qué están haciendo y cómo lo hacen (Sagües , ob. cit. P. 58, Bielsa , R. "Metodología jurídica p. 479 y ss))
La publicidad, es un elemento esencial de la ley y hace a la seguridad jurídica. Si la norma integra el ordenamiento jurídico de cualquier sociedad, la seguridad jurídica exige saber cuáles son las disposiciones enunciadas en toda ley. Las leyes secretas, al contrario, despiertan la inevitable incógnita de su alcance, significancia e interrelación con el resto del aparato normativo, circunstancia por cierto reñida con la claridad normativa que debe existir en un "Estado de Derecho".
"La división del poder -nota esencial del sistema republicano-; la responsabilidad de los funcionarios por lo que hacen u omiten en la gestión pública; la periodicidad de los mandatos a fin de que los ciudadanos censuren o aprueben y controlen a sus representantes, la igualdad de todos ante la ley, con idéntico rechazo por los privilegios y los clientelismos de toda laya que colonizan el Estado, tienen escasas posibilidades de mantenerse si el secreto oculta la acción gubernamental o parte importante de ella (_)" (Gelli, M. Angélica "El secreto en el Poder y las debilidades de la República).
El diputado Lisandro de la Torre en la sesión de la Cámara de Diputados del 31 de octubre de 1923, después de considerar que por definición y por naturaleza la ley es siempre pública, condenó el "secuestro" de una ley al conocimiento del Poder Judicial, al conocimiento de las reparticiones públicas que controlan la inversión de las rentas y al conocimiento del pueblo (Diario de sesiones de la Cámara de Diputados de la Nación" 31-10-23, p. 182).
Señala Goldschmidt que cualquier "cualquier medida de gobierno interesa en una democracia a la totalidad de la población, directa o indirectamente".
El secreto como hecho político, implica una cortina entre la autoridad política y los miembros de la comunidad. Conlleva el concepto de la decisión política como algo propio del poderoso, es decir como algo ajeno a los gobernados. Se los aparta, obviamente, porque se entiende que el acto que se oculta no es de ellos, sino privativo del gobernante (Sagües, ob. Cit. p. 20).
Sin embargo, observa Jeremy Bentham, el público juzgará de todas maneras, y juzgará mal si carece de información o si sólo la tiene fragmentariamente (ver este Juzgado "Centro de Implementación de Políticas Públicas E y C" ya citada).
Agrega Sagües que en alguna importante medida, el comportamiento político de los jefes de Estado, legisladores y magistrados depende de un hecho relativamente simple: que sus conductas sean o no conocibles. En caso de mediar publicidad, entra a jugar un fenómeno relevante: las posibles reacciones comunitarias ante el hecho conocido (Sagües, ob. cit. p.21).
XI.- Normativamente, la Constitución no ampara las leyes secretas. Resultan, al decir de Bielsa, "disposiciones anómalas que resultan inencuadrables dentro de los marcos constitucionales e incongruentes con el resto del aparato normativo".
Sin embargo, aunque sólo excepcionalmente, la más calificada doctrina, avala la existencia de leyes secretas, que podrían encontrar su justificación, de carácter extranormativo, en los principios del "estado de necesidad", como fuente de derecho.
Dentro de las rigurosas pautas del "estado de necesidad" el secreto de la ley puede encontrar un albergue esporádico y transitorio. Cuando está en juego "la suerte de la Republica", como decía Joaquin V. González, una norma puede devenir secreta si su ocultamiento fuera entonces indispensable para que el país, subsista como comunidad independiente" (Sagües ob. Ct. P. 69).
Por su parte la Corte Suprema en el ya citado antecedente "Ex Cámara Federal en lo Penal de la Nación", también admitió tangencialmente la existencia de leyes secretas, pero destacó su carácter de excepción y sólo referidas a "graves asuntos de Estado".
XII.- Ahora bien, la propia demandada reconoce en estos autos que el secreto legislativo aparece legitimado únicamente por dos factores: la voluntad de la comunidad o el estado de necesidad (fs. 42), y que el sigilo legislativo debe ser razonable y proporcionado (fs. 43).
Teniendo en cuenta el marco doctrinario y normativo reseñado y el reconocimiento de la demandada sobre cuál debe ser el sustento del secreto legislativo, la cuestión se reduce a determinar si las leyes secretas vigentes encuadran en el marco aceptado. Vale decir si el "estado de necesidad" justifica el sigilo legislativo para no poner en riesgo la subsistencia de la República o la seguridad de la nación.
Vale aclarar que el "secreto legislativo" no se legitima en la "voluntad de la comunidad", ya que esta debe entenderse por la expresada en la Constitución formal (confr. Sagües, ob. cit. pág. 70).
En relación a la ley 18.302, sobre gastos reservados -que también se encuentra "reservada" en el Juzgado-, no existe ningún elemento que permita mínimamente sostener que el "secreto" se legitime en el "estado de necesidad" porque su ocultamiento sea necesario para que la nación subsista como comunidad independiente y no se ponga en riesgo su seguridad. Tampoco está referida a "graves asuntos del Estado" -como expresa la Corte, en el antecedente citado-.
Entonces, no hay ninguna razón, ni la esgrimen los representantes del Estado Nacional, ni surge del texto de la ley, que justifique el carácter secreto que se le ha dado y que mantiene la ley 18.302.
El perjuicio que ocasiona el carácter secreto sobre esta norma, relativa a los "gastos reservados" se evidencia cuando permite que sean invocadas como legitimación oculta de hechos que podrían ser ilícitos, e impiden que la ciudadanía y los abogados en su deber de preservar y profundizar el Estado de Derecho fundado en la soberanía del pueblo y su derecho a la autodeterminación aprecien los fundamentos invocados como justificación de situaciones contrarias a las leyes.
En relación al tema de los "sobresueldos" (fs. 176/177), el carácter secreto de la ley 18.302, se ha convertido en un obstáculo para la transparencia de la cuestión ante la ciudadanía.
Por todo lo expuesto
FALLO:
I.- Haciendo lugar a la demanda y declarando inconstitucional el carácter "secreto" otorgado a la ley 18.302.
II.- Declarando inconstitucional el carácter "secreto" adjudicado a cualquier otra ley vigente que no encuentre su causa en el "estado de necesidad" porque su público conocimiento ponga en riesgo la subsistencia de la República o la seguridad de la comunidad.
III.- Costas al Estado Nacional.
IV.- Regulo los honorarios del Dr. Monner Sans en $ 10.000 (diez mil pesos) y los del patrocinio letrado conjunto del CPACF también en $ 10.000 (diez mil pesos) (arts. 1, 6, 12, 36 ley 21.839 modificada por la ley 24432).
Regístrese, notifíquese y, oportunamente, archívese.
Clara Do Pico
Jueza Federal en lo Contencioso Administrativo
(12-05-2005)
